国务院较早就把旅游业定位为我国经济社会发展的“综合产业”，并受益旅游综合产业的综合效益，旅游业的综合协调、综合监管，却滞后于旅游业的发展需求。

　　综合产业、综合效益、综合协调与综合监管，这四个“综合”，应该是“四位一体”、通盘考虑的。综合产业和综合效益是“果”，综合协调和综合监管是“因”。没有对“因”的付出，就无法受益到“果”。只有综合协调与综合监管下的旅游业，才能更好地凸显综合产业的综合效益，才能获得更多发展的原生动力，才是可持续发展的旅游业。

　　从“综合产业”的定位，到“综合监管”的构建，是旅游业从“景点旅游”模式向“全域旅游”转变、从“少数人奢侈品”到“大众化消费”跨越、从“需求侧刺激”到“供给侧改革”转型的必然要求，反映了对旅游业性质认识更加全面，对旅游业发展更加重视，对旅游业功能定位更加到位。

　　另一方面，从国务院办公厅的层阶集中关注旅游市场秩序，专门制定解决问题的办法与举措，意味着旅游市场秩序已经存在了诸多顽疾、难题、痛点，在原先的部委局条块管理层阶遇到了解决的瓶颈，需要从国务院办公厅的层面进行统筹协调，明晰部委局、地方政府的责任与义务。

　　印发的任何文件、制定的任何政策，都是有目标性的，都是以问题为导向、服务于经济社会发展的。那么，从“问题导向”出发，国务院办公厅印发的这个通知，聚焦了当前存在的哪些问题，提出了哪些解决的办法、思路、举措？

　　问题一：“旅游市场综合监管”的缘由和架构是什么？

　　前面提到四个综合的“四位一体”，其根源是，我国旅游业呈现快速发展，行业生态、市场结构、服务方式和技术标准都面临着深刻变革，同时，我国旅游业将继续处于黄金发展期，同时也是结构调整期、游客文明素质逐步提升期、旅游市场秩序逐渐规范期及各类矛盾凸显期。“五期叠加”是旅游业的新常态，这对旅游市场监管提出了更高要求。

　　由于旅游活动涉及面广和跨区域的特点，使一个违法违规案件往往具有不止一种违法违规行为和不止局限于一个行政区域。同时，旅游市场监管涉及旅游、工商、城管、公安、质监等十多个部门职责。

　　“旅游市场综合监管”是在旅游业综合性强、涉及部门多，但旅游执法起步晚、基础差、力量弱、任务不断加重的情况下，逐步提出和发展起来的。旅游市场综合监管可以有效运用各部门执法权、执法队伍和法律法规，弥补了旅游行政执法法规依据不足、力量不足、手段不足等缺陷，比由旅游部门单独协调解决效率高、效果好。

　　旅游市场综合监管的关键是“改革传统的条块分割的管理体制，破除部门、地区的行政壁垒”，完善执法依据、优化执法方式、再造执法程序、共享执法信息，使旅游市场监管从单一部门、单一行业、单一执法迈向旅游与公安、工商、质监等多部门的综合执法、监管、治理。

　　问题二：“工作小组”与“责任清单”下的综合监管如何“统分结合”？

　　“综合监管”虽然是治理市场秩序的“利器”，但是在实践中，由于成员单位隶属于不同部门，彼此间没有行政隶属关系，组织协调难度很大；涉旅部门又担心一些职能被牵头单位“综合”了。虽然各地存在了一些联合小组，但联合整治尚处于各部门临时性工作，没有形成规范化、常态化、制度化运行模式，同时联合执法的弊端是易导致执法权管辖模糊甚至冲突，责任不清，不能对市场形成长期威慑力。

　　那么，矛盾利益博弈下的“综合监管”，究竟是谁把谁“综合”了，还是“综而不合”？

　　针对这个疑难，通知有两个特别的亮点，奠定了该通知在旅游市场监管史上举足轻重的地位：

　　其一，提出国务院旅游工作部际联席会议下设旅游市场综合监管工作小组，也就是旅游市场秩序的职责都“综合”在“国务院旅游市场综合监管工作小组”这个新的机构里，、

　　其二，厘清了12个部门的“责任清单”。也就是在旅游市场综合监管工作小组这个统一职责的屋顶下，进一步厘清了旅游部门、公安部门、工商部门、交通运输部门、文化部门、税务部门、质检部门、价格主管部门、商务部门、通信主管部门、网信部门（互联网信息办公室）、民航部门等12个部门在旅游市场监管中的责任与义务。

　　从宏观的层面，从国务院旅游工作部际联席会议的阶层建立了统一的领导小组；从事务的层面，厘清了旅游市场秩序整治的部门职能、法律依据、实施主体、执法权限、监督方式。使各部门必须按照统分结合的原则，既强化各部门的共同责任，又强调职责包干到部门，各司其职、各尽其责，使“聚小成大”与“化大为小”相结合。

　　“责任清单”，像“青岛大虾事件”、“哈尔滨天价鱼事件”中部门的推诿扯皮，找到了边界清晰的惩戒依据。

　　“工作小组”与“责任清单”下的综合监管，强调综合监管的综合性、高效性的同时，不能忽视综合监管所依赖的专业性。

　　问题三：旅游部门的市场监管职责有哪些变化？

　　旅游作为人人都喜欢、人人都参与的低门槛、高兴趣活动，使社会其它部位的“淤积”、“病痛”在旅游市场找到了“溃烂”的出口。虽然大量游客反映的旅游事件，超出了旅游部门的职责范围，但旅游部门仍将长期背负一个地方文明素质、治安状况、市场管理水平反馈出来的“骂名”。

　　也就是说，当每个部门都分清了旅游市场监管的职责边界，该通知核心的章节是旅游部门在市场监管中的职责，是变大了，还是萎缩了？

　　通知在明确旅游部门职责的前提下，又强调了两点，这是国务院赋予了旅游部门统筹旅游市场监管的职责。

　　一是由国家旅游局牵头负责统筹旅游市场综合监管的指导、协调、监督等工作。

　　二是国家旅游局负责指定机构统一受理全国旅游投诉工作，向社会公开投诉电话，承担向有关部门或地方政府转办、跟踪、协调、督办旅游投诉处理情况的职责。

　　游客投诉最能反映监管工作的得失，投诉突出问题、集中环节往往是监管的重点、难点、热点。由国家旅游局负责指定机构统一受理全国旅游投诉工作，旨在解决旅游投诉存在的不良现状。目前，全国只有少数地方建立了“一站式服务”和“一个窗口进出”的统一投诉受理机制。由于投诉渠道分散，转办督办和反馈机制不健全，各职能部门多头受理、相互推诿的情况依然存在，这就使大量的具有时间紧、涉及面广、政策性强和社会影响不确定特点的旅游投诉案件得不到及时有效的处理。

　　问题四：旅游执法机构可否有依有据地“要粮要人”了？

　　全国各地涉及旅游市场监管的各部门都普遍存在基层监管力量薄弱的现状。由于旅游市场发展很快，但旅游执法队伍建设远远滞后于市场的规模与速度。2015年国内旅游人次将突破40亿人次，但是旅游质监执法队伍几乎没有变化，1个旅游监管工作人员要服务超过80万的旅游人次。

　　全国各级旅游执法质监机构均属事业单位，其性质与承担的行政执法职能不相匹配，大多由同级旅游行政管理部门委托执法。特别是县区一级很多地方机构、人员、经费和办公设施设备都无法得到有效保障，旅游执法质监机构在旅游市场监管中的职能作用和牵头协调作用很难发挥。

　　通知对旅游执法队伍建设提出了一系列要求，为基层旅游执法部门“要枪要粮”，更好地发挥旅游市场监管的职能，提供了高层阶的依据。

　　其一，建立健全旅游执法机构，强化旅游质监执法队伍建设，承担全面受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查和旅游行政执法工作。

　　其二，各级政府要在2016年底前建立或指定统一的旅游投诉受理机构，实现机构到位、职能到位、编制到位、人员到位。”

　　其三，各级政府要积极做好执法经费保障工作。

　　其四，加快理顺旅游执法机构与政府职能部门职责关系，

　　其五，地方各级人民政府要加强对基层旅游市场综合监管人员的培训。

　　问题五：如何更好凸显地方政府的“主体责任”？

　　旅游业的“发展主体”在地方、“受益主体”是地方，“管理主体”也理应在地方。地方政府在旅游市场综合监管中应承担“主体责任”。只有地方政府，才可以更好地面对旅游综合改革任务和目标的纵深性、复杂性、关联性、跨界性，承担旅游产品开发、宣传促销、规范管理、接待服务以及产业要素融合等发展任务。

　　为此，通知开篇的第一条，就是“强化政府的领导责任”。通知里多处提到地方政府要承担的责任，行使的职责，发挥的能量：

　　一是地方各级人民政府要建立健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理等综合监管机制，统筹旅游市场秩序整治工作。

　　二是各地区、各有关部门要将旅游市场秩序整治和服务质量提升工作纳入政府质量工作考核。

　　三是各级政府要在2016年底前建立或指定统一的旅游投诉受理机构，实现机构到位、职能到位、编制到位、人员到位，根治旅游投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题。

　　四是各级政府要积极做好执法经费保障工作，加强对基层旅游市场综合监管人员的培训。

　　文章来源：品橙旅游